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台湾省在上世纪60年代与90年代之间历经快速城市化与国民经济大幅增长,其城市土地利用模式呈现高密度、形态紧凑、产业集中、功能混用等紧凑特征,与大陆城市的粗放蔓延模式明显不同。本文回顾了台湾城市化发展历史,分析了促进台湾城市紧凑发展的因素,包括土地改革、土地管制、基础设施建设等,并进一步分析城市规划政策与法规如何引导城市紧凑发展,最后总结出台湾城市紧凑发展的经验教训与大陆快速城镇化过程需要关注的几个问题。
Abstract：Taiwan experienced fast urbanization and GDP growth between 1960s-1990s. Yet, the growth pattern: high density, compact form, industrial conglomeration and mixed use, differs from the urban sprawl in mainland China. This article analyzes the factors that contribute to the compact development in Taiwan, including land reform, land use control and infrastructure construction. The urban planning policies and building codes are further examined. In summary,a preliminary comparative analysis is made for cities across Taiwan Strait.
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①“都市计划区”包括三类:(1)市镇:直辖市、省会、省辖市、县、镇、乡政府所在地;(2)乡村:5年前人口已达3 000人,最近5年又增加1/3以上;(3)地区:政府指定的地区,如风景区和科学园区。
②台湾每万人3.5间学校,大陆每万人0.0005间学校;台湾每间银行服务5.8万人,大陆每间银行服务15万人。
①范德伯格等人认为,欧洲国家的城市成长大致可划分为四个阶段,即城市化阶段、城市化及少许郊区化阶段、郊区化与再城市化阶段、后城市化阶段。
②如1994年的“环境影响评估法”,1999年的“水土保持法”与“建筑结构设计规范”,2000年的“土地征收条例”与2010年的“地质法”。
③1992年出台的“大型山坡地社区整体开发办法”和2000年出台的“农业发展条例”,使得城市得以向远郊发展。
④1993—2007年间,“都市计划区”内城市建设用地面积年均增加17.85 km2,其中约10 km2来自农业区,7 km2来自森林;“区域计划区”内建设用地年均增加10.49 km2,来自农村耕地。
⑤农地政策主要依据“宪法”第143条:“对于土地的分配与整理,应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则”及“土地法”第30条:“私有农地所有权的转移,其承受人以能自耕者为限”。
①1996年台北市捷运通车,目前计10线116 km,日运量178万人次。
②BOT模式:基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施,并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制,但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时,私人机构按约定将该设施移交给政府部门,转由政府指定部门经营和管理。
①OT模式:基础设施投资、建设和经营的一种方式。基础设施由政府投资兴建完成后,委托民间机构营运;合约期满后,营运权归还政府。
②城市管理的职能分属于负责规划与审批的“国民政府”和台湾省政府两个上级单位,以及负责执行的各县市政府和乡镇公所两个下属单位。1994年“地方自治法”实施,首先开放台湾省“主席”、台北市与高雄市长直选,之后陆续进行“总统”与各县市长选举。
③1945—1990年,台湾城市化水平从25%上升到76%。1945—1970年间都市人口增加650万人,“都市计划区”面积增加221 km2;1970—1990年间都市人口增加727万人,“都市计划区”面积增加3 556 km2。
④“平均地权条例”第54条与第60条规定,政府以“区段征收”进行新区开发或旧城改造时,由政府出资兴建公共设施,地主分回土地的面积比例最高可达40%;地主自组开发团体,办理“市地重划”时,公共设施兴建费用由地主按比例负担,地主分回土地面积比例最高可达55%。
⑤涨价倍数超过2倍,增值税为转让前后土地房屋公告现值之差的60%;涨价倍数超过1倍,增值税为转让前后土地房屋公告现值之差的50%;涨价倍数未达1倍,增值税为转让前后土地房屋公告现值之差的40%。
①基地临一条以上道路时,以最宽的道路作为建筑高度计算的基准。
②“都市计划法”:人口密度400人/hm2以上地区,住宅区容积240%,商业区320%。建筑技术规则:容积按面前道路宽度1.5倍+6 m计算。住宅区建筑密度60%,容积约600%;商业区建筑密度80%,容积约800%。
③2010年,台湾房屋自有率达86%,单位福利房约6%。台北都会区房价收入比平均为13倍。人均居住面积39 m2,户均居住面积119 m2,水电普及率94%。807万户家庭平均资产为新台币927万元,其中房地产356万元(37%),有价证券174万元,储蓄111万元,保险与退休金111万元。
④截至2011年,区段征收方式新增建设用地面积77 km2,占全部新增建设用地的5.3%;市地重划方式新增125 km2,占10.7%。
⑤工业开发区抗争案例:2013年苗栗大埔农地征收;环保抗争案例:2011年云林国光石化开发,2009年台东三仙台风景区美丽湾酒店开发;都市更新抗争案例:2012年台北市文林苑的都市更新提案同意权。
⑥1997年“都市更新条例”出台,以各种容积奖励与地主“多数决”的优惠条件吸引民间资本投资旧都市改造。“都市更新施行细则”与“容积移转办法”提供了具体操作规范。包括“强制参与”——更新计划必须经过3/4原有屋主或2/3原有地主同意;“权力变换”——换屋与安置条件必须载明,民众参与程序必须完备。
⑦容积移转源自于美国,其概念是让得到利益的人去补偿利益受损失的人,让得到发展权的人去向被限制发展权的人购买发展权,发展权可以在同一个都市计划区或行政辖区内移转。1999年颁发了“都市计划容积移转办法”,历史古迹或公共设施保留地的土地权利人可以把容积移转给同一个都市计划区内的其他开发项目,交易机制为自由市场交易;2014年起将改为由政府统一管理。
①制度经济学派认为,土地产权与交易成本明确时,交易双方会进行理性交易,无需政府干预。交易成本不确定会产生盲目交易的社会成本或取消交易的经济损失,以环境税或增值税等政府手段无法解决问题。
②农民种植水稻的净收益每公顷仅为新台币12万元(约合人民币1 600元/亩)。休耕农户可得到政府同额补助,因此休耕农户增多,目前休耕面积达到2 200 km2,占台湾耕地面积的29%。
基本信息:
中图分类号:TU981-01
引用信息:
[1]戴雄赐.台湾城市化进程中的紧凑发展及其政策引导[J].国际城市规划,2013,28(05):71-77.
2013-10-19
2013-10-19