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近年来,我国城市建设正经历着从增量扩展到存量发展、市民社会兴起等诸多变化,城市开发中利益主体多元化的格局日益显现,利益主体之间的博弈变得更加频繁、多样和复杂,各利益主体依法解决规划纠纷、实现权利救济的诉求正成为我国规划管理体系完善中必须正视的问题。我国香港的市场经济比较成熟,规划制度相对先进,其规划申诉制度经历了较长时间的发展和完善,形成了一套较为成熟的操作框架和实施体系。本文通过梳理和分析香港相应制度建设的经验,结合我国规划规划权利救济体系的现状和问题,提出阶段性、有针对性的发展建议,以推动相关制度的完善。
Abstract：In these years, China's urban construction has been experiencing such changes as transferring from incremental expansion to stock's improvement and the rise of civil society,etc. Interest pluralism appears increasingly remarkable in urban development, under which the games between interests become more frequent, diverse and complex. For the perfection of the planning administration system, more attention should be paid to the demands that the interest entities are able to safeguard the legal spatial rights by the appeal system. Accordingly, the paper is on the discussion of establishing and perfecting the relevant systems. After overview of the development of the planning appeal system in Hong Kong and analysis of the advanced experience of the system construction, the suggestions about reference will be proposed to solve the problems in the present system and make it improved.
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(1)规划纠纷包括纯民事争议、纯行政争议和二者相互交织等情形,后二者主要由政府规划权力的运作失当所引发,本文讨论的规划纠纷无另外说明,均指此类。
(1)香港城市规划委员会(Town Planning Board):简称城规会,香港规划的法定机构,主管规划编制与实施,其成员由官方和非官方人士组成。
(2)市民参与阶梯理论:由美国学者谢里·安斯坦(Sherry R.Arnstein)于1969年首次提出,其根据市民参与程度,将公众参与分为三个层级八个阶段,详见:ARNSTEIN S R.A ladder of citizen participation[J].Journal of the American Institute of Planners,1969,34(4):216-224。
(1)上诉委员会(Appeal Board):由主席、副主席、委员组成,其中主席须为法律专业人士或法官,其他成员的专业背景与城规会相似,上诉委员会是上诉委员团(The Appeal Board Panel)针对某一具体上诉案件而组建的,其成员不得为城规会成员、政府公职人员,同时上诉委员会主席不能与上诉案件有直接或间接的利害关系[2,11,13]。
(1)前述规划法律法规和规章中对公众参与的规定多如是:城乡规划在草案编制完成后应,规划草案应进行批前公示,征询专家和公众的意见,如涉及修改,应征求地段内利害关系人的意见,规划主管部门应充分考虑,并在送审时附上意见采纳情况及理由。
(2)《广州市城乡规划条例》第五十九条:城乡规划主管部门应当按照以下规定对公众意见予以处理,并在处理结束后七日内将处理情况向提出意见的单位或者个人反馈:(1)在规定期限内提出的意见,有法律、法规和技术规范依据并与征求公众意见的规划事项直接相关的,应当予以研究处理;(2)在规定期限内提出的意见,有法律、法规和技术规范依据,但与征求公众意见的规划事项无直接关系的,可以在其他规划管理工作予以借鉴;(3)在规定期限内提出的意见,但缺乏法律和事实依据的,不予采纳;(4)超出规定期限提出的意见,不予采纳。
(3)利益权衡瑕疵:德国司法实践中的重要理论基础,广泛适用于建筑法、道路法、水法、航空运输法等许多领域,该理论将行政机关作出的一类需要权衡私人与公共利益的决定视为权衡决定,权衡瑕疵包括程序瑕疵、缺乏权衡、权衡缺陷、权衡估计错误或不合比例等,对于存在权衡瑕疵的情况,在宣判中实行的是“计划维护原则”和“修复先于宣布无效规则”。详见:弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[M].第五版.莫光华,译.北京:法律出版社,2003:426-429。
(4)源自《城乡规划法》第9条。
(5)詹姆斯·布坎南指出,政府失灵是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中,又不可避免地产生另一种缺陷,即政府活动的非市场缺陷。
(1)源自《行政复议法》第7条:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法,在对具体行政行为申请复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。
(2)“复累”:借用司法界中“诉累”的概念,本文认为因复议制度不合理所造成的麻烦和资源的浪费可统称为“复累”。
(3)源自《行政诉讼法》第13条。
(4)“违法性继承”:存在于连续数个行政行为中,当行政行为彼此之间相互关联,行政活动的整体过程是由一系列连续多阶段的行政行为构成时,先行行为中存在的违法性瑕疵会影响作为结果的后续行为的合法性,即后续行为继承了先行行为的违法性的现象[23]。在规划领域,规划编制与审批可认为是先行行为,规划实施可认为是后续行为,规划本身出现违法和弊漏时,作为后续行为的规划实施会继承规划的违法性。
(5)选择复议原则:对属于人民法院受案范围的行政案件,在法律、法规没有明确规定必须经过复议的情况下,当事人对具体行政行为不服的,既可以先向上一级行政机关或者法律规定的特定机关申请复议,对复议决定不服,再向法院起诉,也可以不经过复议直接向法院起诉。
(1)复议委员会:由政府内部人员和政府外专家、学者等组成的具有复议权的机关,其建立的背景主要有国务院法制办《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013-11-12)等。目前,各地运作的模式主要有三类:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使;二是行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权;三是保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议机关在裁决时参考[18]。
基本信息:
中图分类号:TU984
引用信息:
[1]翁阳,汪坚强,郑善文.我国内地规划申诉制度建设探讨——基于香港的经验[J].国际城市规划,2019,34(02):101-110.
2019-04-22
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